氣候變化補貼在WTO下的合規性分析

2019-12-17 09:28:44  來源: 法制周報-文苑
 

 
  □  黃文旭
  黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設。黨的十八屆四中全會指出,要加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度。黨的十九屆四中全會指出,要堅持和完善生態文明制度體系,促進人與自然和諧共生。積極應對氣候變化,是建設生態文明的重要組成部分,而補貼是各國普遍采用的應對氣候變化的措施之一!堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》秘書處的一份報告顯示,幾乎所有締約方都向公約秘書處報告了給予有關行為主體直接的財政刺激以促使其采取減排措施的政策。
  近年來,我國貿易政策不合規情況頻發,在連續五次對華貿易政策審議中受到1000個以上問題的挑戰,被訴諸世界貿易組織(WTO)爭端解決機制的案件也逐年增多。進一步加強貿易政策合規工作,對于加快建設法治中國,實現以開放促改革,完善法治化國際化營商環境,具有重大的戰略和現實意義。因此,對氣候變化補貼的合規性進行研究具有重要的現實意義。


  氣候變化補貼政策的類型
  根據《聯合國氣候變化框架公約》秘書處報告,各締約方采取的氣候變化補貼政策主要包括:給予可再生能源和提高能效項目投資資助和優惠利率貸款,對可再生能源和熱電聯產項目適用優惠電價,以及加速資產折舊等減免稅優惠等。根據《中國應對氣候變化的政策與行動2019年度報告》,我國正在穩步推進全國碳排放權交易市場建設,研究起草《全國碳排放權配額總量設定與分配方案》。碳排放權交易制度中的排放權分配以及鼓勵低碳發展的財稅、金融、價格等政策都屬于氣候變化補貼的范疇。我國《可再生能源法》第24條規定,“國家財政設立可再生能源發展專項資金,用于支持以下活動:……(五)促進可再生能源開發利用設備的本地化生產。”第25條規定,“對列入國家可再生能源產業發展指導目錄、符合信貸條件的可再生能源開發利用項目,金融機構可以提供有財政貼息的優惠貸款。”第26條規定,“國家對列入可再生能源產業發展指導目錄的項目給予稅收優惠。具體辦法由國務院規定。”上述《可再生能源法》規定的對可再生能源項目提供的專項資金、貼息貸款和稅收優惠都有可能違反WTO的補貼規則。對于可再生能源補貼問題,近年來已有好幾個WTO爭端解決案例有所涉及,如歐盟訴加拿大可再生能源補貼措施案(DS412)、美國訴中國風能設備措施案(DS419)、歐盟訴加拿大上網電價項目措施案(DS426)、中國訴美國反補貼措施案(DS437)、印度訴美國可再生能源部門的某些措施案(DS510)等。
  我國的氣候變化補貼也在WTO框架下受到了挑戰,美國訴中國風能設備措施案(DS419)就是一例。美國在該案的磋商請求書中挑戰的措施是“中國政府對中國風力發電設備(包括設備整體以及零部件)制造企業提供補助、資助或獎勵”,涉及的規范性文件是財政部《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》。由于中國在磋商期間主動宣布《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》失效,美國訴中國風能設備措施案(DS419)沒有進入設立專家組程序。由于這一原因,WTO爭端解決機構還沒有對我國的氣候變化補貼措施在WTO下的合規性做出結論。
  補貼是否違反WTO規則
 。ㄒ唬夂蜃兓a貼是否構成《補貼與反補貼措施協定》第1條規定的補貼  根據WTO《補貼與反補貼措施協定》第1條規定,認定一項措施是否構成補貼應從以下幾個方面進行分析:(1)是否存在由政府或任何公共機構提供的財政資助;(2)是否授予被補貼方一項利益。對于第一個問題,我國《可再生能源法》第24條規定的是由國家財政設立可再生能源發展專項資金,被認定為由政府提供的財政資助是沒有疑義的!犊稍偕茉捶ā返25條規定的金融機構可以提供有財政貼息的優惠貸款構成《補貼與反補貼措施協定》第1條第1款(a)項(1)(i)中“涉及資金的直接轉移(如贈款、貸款和投股)”!犊稍偕茉捶ā返26條規定的“國家對列入可再生能源產業發展指導目錄的項目給予稅收優惠構成《補貼與反補貼措施協定》第1條第1款(a)項(1)(ii)中“放棄或未征收在其他情況下應征收的政府稅收”。對于第二個問題,即是否授予被補貼方一項利益是比較容易認定的,因為只要授受了財政資助,即可使受補貼方獲得某種優勢或利益。即使是給購買清潔能源產品的用戶提供的補貼,最終受益者也是清潔能源產品的生產企業。因此,我國《可再生能源法》中的氣候變化補貼構成《補貼與反補貼措施協定》第1條規定的補貼。
 。ǘ夂蜃兓a貼是否構成《補貼與反補貼措施協定》第3條中的禁止性補貼  在美國訴中國風能設備措施案磋商請求書中,美國認為中國政府對中國風力發電設備制造企業提供補助、資助或獎勵違反了《補貼與反補貼措施協定》第3條!堆a貼與反補貼措施協定》第3條第1款規定,“除《農業協定》的規定外,下列屬第1條范圍內的補貼應予禁止:(a)法律或事實上視出口實績為惟一條件或多種其他條件之一而給予的補貼,包括附件1列舉的補貼;(b)視使用國產貨物而非進口貨物的情況為惟一條件或多種其他條件之一而給予的補貼。” 《可再生能源法》第24條規定,“國家財政設立可再生能源發展專項資金,用于支持以下活動:……(五)促進可再生能源開發利用設備的本地化生產。”此處的“促進可再生能源開發利用設備的本地化生產”可能構成 《補貼與反補貼措施協定》3條第1款(b)項規定的進口替代補貼。當然,“促進可再生能源開發利用設備的本地化生產”的規定比較籠統,并沒有具體將使用國產貨物的情況作為補貼的條件。如果其他文件根據《可再生能源法》第24條的精神,將“本地化生產”作為獲得補貼的條件,則明確構成《補貼與反補貼措施協定》3條第1款(b)項規定的進口替代補貼。根據《補貼與反補貼措施協定》第2條第3款規定,“任何屬于第3條規定范圍內的補貼應被視為專向性補貼”,因此該補貼具有專向性。根據《補貼與反補貼措施協定》第3條第2款規定,“一成員不得給予或維持第1款所指的補貼”,因此,《可再生能源法》中的氣候變化補貼構成禁止性補貼。
 。ㄈ夂蜃兓a貼是否違反GATT第3條關于國民待遇的規定  《1994年關稅與貿易總協定》(GATT1994)第3條第4款規定,“任何締約方領土的產品進口至任何其他締約方領土時,……所享受的待遇不得低于同類國產品所享受的待遇。” 我國《可再生能源法》第24條規定,國家財政設立可再生能源發展專項資金,促進可再生能源開發利用設備的本地化生產。“本地化生產”的規定可能導致進口可再生能源產品不能獲得資助,影響和扭曲了進口產品和中國同類產品的競爭條件,造成進口產品享受的待遇低于中國同類產品的待遇,從而可能違反 GATT1994第3條第4款關于國民待遇的規定。
  補貼如何實施才能合規
  《巴黎協定》即將全面實施。根據《巴黎協定》的自主貢獻承諾,各締約國政府為了履行承諾會繼續采取能夠減緩氣候變化的補貼政策。黨的十九屆四中全會指出,要完善綠色生產和消費的法律制度和政策導向,發展綠色金融,推進市場導向的綠色技術創新!吨袊鴳獙夂蜃兓恼吲c行動2019年度報告》指出,要堅定不移實施積極應對氣候變化國家戰略。我國沒有必要將補貼排除在促進綠色發展、應對氣候變化的政策之外。我們需要做的是重視氣候變化補貼政策的合規工作。然而,我國政府部門制定的有關氣候變化補貼的相關法規或規范性文件仍然存在不符合《補貼與反補貼措施協定》的措詞,很容易被指控為“禁止性補貼 ”。我國各級政府在制定氣候變化補貼政策時,應注意以下幾點:
  一是避免使用禁止性補貼,即避免將出口實績與使用國產貨物作為獲得氣候變化補貼的條件。二是盡量使補貼不具有專向性,即不要明確規定將補貼的獲得限于某些企業,而是制定可獲得補貼資格和補貼數量的客觀標準或條件,比如將減排成效、使用清潔能源的數量作為獲得補貼的條件。三是減少直接補貼,增加間接補貼,將更多資金投入到基礎設施和基礎研究。比如,投入更多資金設立有關氣候變化或清潔能源的科研項目,通過對高;蚩蒲袡C構提供科研補貼的方式間接降低清潔能源產業的科研成本;設立氣候變化人才項目,引進更多清潔能源領域的高水平人才,由政府提供額外的人才待遇,降低清潔能源產業的人力成本。
 。ㄗ髡呦岛蠋煼洞髮W法學院講師,本文系湖南省教育廳資助科研項目“氣候變化補貼政策在WTO框架下的合規性研究” [15B143]的成果。)

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